中办、国办发文！五类县城发展路径明确了
作者丨李莎、冯奎 编辑丨李博、洪晓文、陈思颖 图源丨视觉中国
“我们村现在大部分人，尤其是年轻人都搬到县城里工作和生活了，有的干搬运，有的送快递，有的在工业园区搞配件制造，还有的在建筑工地打杂等。”在重庆周边某区县超市打工的农民工张代 县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》 5月7日，中国城市和小城镇改革发展中心主任高国力在国家发改委微信公众号发文指出，县城对吸纳农民进城就业安家、促进城乡要素跨界配置和产业协同发展具有重要作用。《意见》明确提出
县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。-新华社
国家发展改革委规划司有关负责人谈道，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。 高国力指出，我国县城数量大、类型多，发展定位各具特色，发展路径各不相同。 2020年5月29日印发的《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》明确，要立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类的支持引导机制。 在此基础上，《意见》进一步明确要科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，
高国力表示，一方面要支持条件好的县城重点发展，精准选择基础好、潜力大的县城，特别是城市群和都市圈等地区的县城，使之成为吸纳农业转移人口的重要空间。另一方面，要客观理性认识到一些县城常住人口正在减少的现实，防止人口流失县城盲目建设。 中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎向21世纪经济报道记者表示，《意见》将分类引导县城发展方向置于显著位置，政策落地有待进一步细化。
张代今年52岁，2013年搬到县城居住至今，先后在工地、酒厂、工业园区等地工作，2018年开始在超市上班，负责销售猪肉，每天工作八小时。 “我们这边和我差不多年纪的农民工都能找到工作，但工作内容相对轻松、上班时间又固定的不太好找。”张代说。 首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、北京市城市经济学会会长张强向21世纪经济报道记者表示，除“百强县”等少部分县城之外，我国大部分县城的产业仍处欠发达状态。 为培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，《意见》强调要增强县城产业支撑能力，明确要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级；突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业等。 张强指出，与中心城市相比，县城产业发展的目标是重点解决当地就业、当地居民增收、社会稳定等问题，并为乡村振兴提供产业支撑。应基于县城功能定位、产业就业容量等，因地制宜进行产业发展，如延伸农业和生态产业的产业链，发展农产品加工业和文化旅游业等。 此外，在县城产业发展方面，《意见》还提出要提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训等。 在张强看来，县城产业发展离不开政策和财政支持，如各级政府或可将更多适合在农村发展的产业有规划地安排到县城，增加财政投入培育县城产业等。 冯奎表示，在县城建设中，要发挥政府作用，更要发挥市场机制的决定性作用。 《意见》提出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。 走不同于大城市的发展之路 《意见》提出要健全农业转移人口市民化机制。全面落实取消县城落户限制政策，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁。 冯奎表示，县城落户“零门槛”之后，能不能吸引更多的人到县城工作和生活是一个重要问题。推进农业转移人口市民化要从多方面着手，除了千方百计发展当地特色产业，增加就业机会之外， 在强化县城公共服务供给方面，《意见》明确要完善医疗卫生体系，扩大教育资源供给，发展养老托育服务，优化文化体育设施，完善社会福利设施。 在冯奎看来，《意见》在公共服务政策方面的一大亮点是既要扩大总量，也要提升质量。如针对疫情防控中县级医院和疾控中心防控救治能力不强的问题，《意见》提出要推进县级医院（含中医院）提标改造，提高传染病检测诊治和重症监护救治能力，推进县级疾控中心建设，配齐疾病监测预警、实验室检测、现场处置等设备等。 张强认为，目前在农民工市民化过程中包括养老保险在内的社会保障问题仍比较突出，目前这方面城乡之间的制度障碍已破除，但要完全解决社会保障问题仍需时日。 对此，《意见》也提出，要以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险。 国家发展改革委营商环境发展促进中心副主任王大伟谈道，《意见》提出的建设任务，既立足要把县城建强、建好，也强调发挥县城辐射作用，让乡村共享发展成果。 具体而言，《意见》提出要推进县城基础设施向乡村延伸等等。 张代的农村老家前些年就修了“村村通”公路，用上了自来水和光纤网络，今年村里在统计大家安装天然气的意愿。“现在农村的年轻人大部分都到县城里了，但随着村里越建越好，也有一些老人开始回村居住。”张代说。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（简称《意见》）引起了各方面的重视。《意见》对于促进县城发展无疑将起到积极的作用。进一步发挥县城的作用，涉及县城在城镇化进程中的地位、定位、发展动力等一系列问题，需要对县城有再认识。
在国家的“十四五”规划和2035远景目标纲要中，要求推进新型城镇化，突出强调“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。因此，两办的《意见》是落实国家“十四五”规划和2035远景目标纲要的一项重要工作。 但是以县城为重要载体的城镇化，并没有改变城镇化总的格局与形态。“十一五”以来，以中心城市为引领，城市群都市圈发展迅速，已成为城镇化发展的主体形态。目前我国有19大城市群，这19个城市群的人口与经济总量占八成以上，新增城镇人口九成以上在各类城市群。国家“十四五”规划提出，未来需要进一步优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游5个城市群；发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾5个城市群；培育发展哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州-西宁、宁夏沿黄、天山北坡9个城市群。 大体来说，县城以散点状分布，而城市群都市圈则构成了面与体的特征。如果说县城是小集中，城市群都市圈则构成大集聚。对这两类空间主体的认识越深刻透彻，越能顺应趋势，推动区域协调高质量发展。如果不切实际地认为城镇化总的格局与形态发生变化，就会误判区域及城镇化发展趋势，高估单个县城在吸引人口、发展经济中的作用。中心城市引领的都市圈、城市群仍在集聚人口，部分县城必然面临人口减少的问题。东南西北中，相当一部分县城人口仍在持续减少，有的县城甚至已降到三五万人。正是因为城镇化复杂变动趋势，我们才需要进一步研究县城的地位，以及如何使其作用得以充分发挥。
千城有千面。因此，应立足
与主城区建设标准相比，与人民群众对美好生活的要求相对照，县城确实存在诸多短板。 县城补短板，需要加强基础设施与公共服务。以市政公用设施为例，不论是以人均还是以地均衡量的县城市政公用设施，投资强度都只有同期城市投资强度的1/2。县城在供水普及率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿地率、集中供热面积、燃气普及率等市政公用设施领域的主要指标均落后于城市。例如，有些外来人口多的县城，中小学的“学位”异常紧张。
县城补短板，要解决
又如，要统筹发挥企业、职业学校、技工学校作用，聚焦新职业新工种和紧缺岗位加强职业技能培训，提高与市场需求契合度。人力资本提高了，就会带来收益，于国于民都有好处，不会造成特别大的无效投资。
县域和县城发展，以前有个著名的“浙江现象”，讲的是改革开放以后，浙江县域经济普遍出现了“特色块状经济+县城或小城镇+专业市场”的组合拳。比如出现了领带城、袜子城、打火机城等等。现在能不能这么去设计？很难了。今天我们到浙江去看，许多特色经济根本不是以前的传统产业，也不是政府设计的，而是市场、政府、社会多种力量塑造的结果。 国家提出要以县城为重要载体，推进城镇化发展，这给一些县带来发展的新动能。但也要看到当前县城和县域发展面临诸多新的挑战。特别是在全国统一大市场建设的今天，县城发展面临着全面开放的竞争环境。在不同地方及政府之间，实力之争、能力之争更加激烈。 政府当然可以有所作为，但最主要是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。笔者特别想强调的是，很多外来企业家对于“县城江湖”有戒心，因此，构建法治化、市场化的营商环境，可能是地方发展第一位的工作。 上世纪70年代末80年代初，以及90年代初期，县城和县域经济曾有过万马奔腾的时期。当时一些经济学家甚至认为，地方政府引领或参与的“县域竞争”，是中国经济快速发展的原因。以县城为重点载体的城镇化政策步入实施阶段，县城和县域经济会不会还有一波创新突破？值得期待。
本期编辑陈思